Europäische Staatsanwälte vor nationalen Gerichten

In Zeiten von Flüchtlingskrise, Brexit und Problemen bei der gemeinsamen Impfstoffbeschaffung erscheint es kaum vorstellbar – 22 EU-Mitgliedstaaten einigen sich auf die Errichtung einer europäischen Verfolgungsbehörde, die mit nationalen Verfolgungsbehörden konkurriert. Am 1. Juni 2021 hat die Europäische Staatsanwaltschaft (European Public Prosecutor‘s Office) ihre Ermittlungstätigkeit aufgenommen. 140 delegierte Europäische Staatsanwälte werden in 22 EU-Mitgliedstaaten Straftaten zum Nachteil des EU-Haushaltes verfolgen und vor nationalen Gerichten zur Anklage bringen. Dass die klassischerweise nationalen Behörden obliegende Strafverfolgung damit künftig bereichsspezifisch „im Namen der EU“ stattfindet, ist ein Novum, das Chancen und Risiken birgt.

Das Ziel: Effektiver Schutz des EU-Haushalts

Der Einigung auf die Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (EPPO) gingen jahrzehntelange Verhandlungen zwischen den EU-Mitgliedstaaten voraus. Die Entscheidung für die Europäische Staatsanwaltschaft wurzelte letztlich in der Erkenntnis, dass dem EU-Haushalt durch eine rein nationale Strafverfolgung jährlich Gelder in Milliardenhöhe entgehen. Ein effektiver Schutz des EU-Haushaltes bedurfte einer einheitlichen Strafverfolgung durch eine an der geschützten „Quelle“ angesiedelten EU-Behörde, die unabhängig von grenzüberschreitenden Verfolgungshemmnissen und nationalen Eigenwegen agiert.

Die neue Behörde und ihre Zuständigkeiten

Die Europäische Staatsanwaltschaft ist als eigenständige unabhängige EU-Einrichtung mit eigenen Ermittlungsbefugnissen konzipiert. Organisatorisch setzt sich die Behörde aus einer zentralen Dienststelle in Luxemburg unter der Leitung der Generalstaatsanwältin Laura Codruta Kövesi aus Rumänien und dezentralen Verfolgungseinheiten in den 22 teilnehmenden Mitgliedstaaten zusammen.

Die zentrale Ebene trifft grundlegende strategische und operative Entscheidungen im Interesse einer einheitlichen europäischen Strafverfolgung. Die dezentralen Verfolgungseinheiten nehmen die eigentliche Ermittlungsarbeit „vor Ort“ in den Mitgliedstaaten wahr. In Deutschland ermitteln elf delegierte Europäische Staatsanwälte von Berlin, Frankfurt a.M., Hamburg, Köln, München und Karlsruhe aus.

Zuständig ist die neue Behörde beispielsweise für die Verfolgung von EU-Subventionsbetrug, Bestechung und Bestechlichkeit von EU-Bediensteten sowie missbräuchliche Verwendung von EU-Haushaltsmitteln durch öffentliche Bedienstete. Auch bestimmte Geldwäschedelikte und schwere, gegen das gemeinsame Mehrwertsteuersystem der Europäischen Union gerichtete, Mehrwertsteuerstraftaten, die mit dem Hoheitsgebiet von zwei oder mehr Mitgliedstaaten verbunden sind und einen Gesamtschaden von mindestens 10 Mio. € umfassen, unterliegen ihrer Zuständigkeit. Verfolgt werden sowohl natürliche Personen als auch – sofern das nationale Strafrecht eine solche Verfolgung vorsieht – juristische Personen und Personenvereinigungen.

Ermittlungen nach deutschem Strafverfahrensrecht

Die Ermittlungstätigkeit der Europäischen Staatsanwaltschaft richtet sich im Wesentlichen nach den Vorschriften des nationalen Verfahrensrechts des Mitgliedstaates, in dem der befasste delegierte Europäische Staatsanwalt ermittelt. Das Strafverfahren läuft damit grundsätzlich genauso ab wie ein normales nationales Verfahren. Delegierten Europäischen Staatsanwälten stehen dieselben Ermittlungsmaßnahmen zur Verfügung, die auch die nationale Staatsanwaltschaft verfügen beziehungsweise gerichtlich beantragen kann. Zuständige nationale Behörden, beispielsweise die Steuerfahndung oder die Kriminalpolizei, können in Anspruch genommen werden. Anklage wird bei dem zuständigen nationalen Gericht erhoben, wo delegierte Europäische Staatsanwälte im Falle der Hauptverfahrenseröffnung nach den Regeln des nationalen Verfahrensrechts auftreten.

Konflikte mit nationalen Verfolgungsbehörden

Auf den ersten Blick mag dieses Konzept als eine pragmatische, praktikable Lösung erscheinen. Das Nebeneinander nationaler und europäischer Strafverfolgung in einem einheitlichen Rechtssystem birgt aber auch Konfliktpotenzial. Beispielsweise kann die Europäische Staatsanwaltschaft nationalen Verfolgungsbehörden unter Umständen laufende Verfahren entziehen und ihnen Verfahren zuweisen. Ob nationale Behörden derartige Verfügungen aus Luxemburg bedingungslos mit allen Konsequenzen hinnehmen werden, erscheint fraglich. Gleiches gilt für eine bedenkliche Regelung, wonach die Europäische Staatsanwaltschaft nach abgeschlossenen Ermittlungen in einem EU-Mitgliedstaat erwirken kann, dass in einem anderen EU-Mitgliedstaat Anklage erhoben wird, „wenn hinreichende Gründe vorliegen, die dies rechtfertigen“ (Art. 36 Abs. 3 Satz 2 der Verordnung zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft). Sollte die Europäische Staatsanwaltschaft von dieser Regelung dahingehend Gebrauch machen, dass Anklage bewusst in einem Staat erhoben wird, der vergleichsweise geringe Beschuldigtenrechte, geringe Beweisanforderungen oder hohe Sanktionen vorsieht, dürfte sie auf Widerstand stoßen.

War das erst der Anfang?

Ob sich die Europäische Staatsanwaltschaft als effektive Verfolgungsbehörde etabliert, hängt wesentlich davon ab, inwieweit nationale Behörden ihre Souveränitätsinteressen in den Vordergrund stellen oder sich auf das gemeinsame Ziel besinnen, den EU-Haushalt zu schützen. Bereits jetzt deuten sich mit verspäteten Ernennungen delegierter Europäischer Staatsanwälte und einer montierten Unterfinanzierung der Behörde Probleme an. Statements der Behördenvertreter, nicht nur auf dem Papier, sondern auch faktisch als schlagkräftige Behörde agieren zu wollen, könnten hingegen auf einen erfolgreichen Start hindeuten.

Sollte sich die Europäische Staatsanwaltschaft als erfolgreiche Verfolgungsinstitution etablieren, könnte ihr jedenfalls eine blühende Zukunft bevorstehen. Ihr Zuständigkeitsbereich könnte sich dann erweitern. Die rechtlichen Grundlagen dafür sind vorhanden: Schon im Jahr 2009 wurde in den EU-Verträgen – weitgehend außerhalb der öffentlichen Wahrnehmung – die Möglichkeit festgeschrieben, die Zuständigkeit der Europäischen Staatsanwaltschaft auf die „Bekämpfung der schweren Kriminalität mit grenzüberschreitender Dimension“ (Art. 86 Abs. 4 AEUV) zu erweitern. Auf EU-Ebene wird bereits – wiederum ohne größere öffentliche Aufmerksamkeit – über eine Zuständigkeitserweiterung auf die Verfolgung des internationalen Terrorismus diskutiert.

Ein gewichtiger Gesichtspunkt kommt in fast all diesen Diskussionen zu kurz: Im Interesse eines rechtsstaatlichen Gleichgewichts zwischen Europäischer Staatsanwaltschaft und Verteidigung bedarf es künftig auch einer effektiven und schlagkräftigen „Europäischen Strafverteidigung“.

Einen Überblick über die Europäische Staatsanwaltschaft, den Ablauf eines Strafverfahrens unter Beteiligung der Europäischen Staatsanwaltschaft und künftige Problemfelder finden Sie bei Duesberg, NJW 2021, S. 1207 ff.